畢井泉最新在CFDA全國局長會上關(guān)于仿制藥一致性評價(jià)的發(fā)言

2016-06-28 

6月21日-22日，國家食品藥品監(jiān)督管理總局在北京召開仿制藥質(zhì)量和療效一致性評價(jià)工作會議，貫徹落實(shí)國務(wù)院關(guān)于仿制藥質(zhì)量和療效一致性評價(jià)的意見，深入推進(jìn)藥品審評審批制度改革。CFDA局長畢井泉出席會議并講話。此文系依照文字講稿整理。

同志們：
今年1月，我們召開全國局長會議，對全年工作作出安排部署；3月，召開全國食安辦主任會議，貫徹落實(shí)國務(wù)院食品安全委員會第三次全體會議精神，重點(diǎn)研究了食品安全監(jiān)管工作；3月下旬以來，先是國務(wù)院對山東濟(jì)南非法經(jīng)營疫苗案件進(jìn)行查處，再是中央巡視組進(jìn)駐總局巡視，然后全國人大常委會對食品安全法開展執(zhí)法檢查，大事要事不斷。時(shí)值年中，黨組研究決定，與仿制藥一次性評價(jià)工作會議召開年中工作座談會，請局長們一起來重點(diǎn)對藥品監(jiān)管工作和監(jiān)管體制問題進(jìn)行進(jìn)一步研究
下面，我圍繞兩個(gè)會議講兩個(gè)問題，供大家參考。

關(guān)于仿制藥一致性評價(jià)

改革藥品審評審批制度，是黨中央、國務(wù)院的重大決策部署。去年8月13日國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于改革藥品醫(yī)療器械審評審批制度的意見》（國發(fā)〔2015〕44號），標(biāo)志著改革全面啟動(dòng)。8月24日總局在上海召開會議進(jìn)行部署，研究起草了《開展仿制藥質(zhì)量和療效一致性評價(jià)的意見》、《藥品上市許可持有人制度試點(diǎn)方案的通知》，由國務(wù)院辦公廳分別于今年2月、5月印發(fā)。改革進(jìn)展順利。接下來，吳湞同志還要專門講藥品審評審批制度改革，咸澤同志將具體部署仿制藥一致性評價(jià)工作。我主要強(qiáng)調(diào)以下幾點(diǎn)：

第一，仿制藥一致性評價(jià)是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重大舉措。產(chǎn)品質(zhì)量是供給側(cè)問題，是如何更好滿足市場需求的問題，也是結(jié)構(gòu)性問題。仿制藥質(zhì)量提高了，臨床上實(shí)現(xiàn)與原研藥相互替代，就能夠推動(dòng)藥品生產(chǎn)領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性變革，改變現(xiàn)在原研藥在有的大醫(yī)院藥品銷售占比達(dá)到80%的局面，有利于降低醫(yī)藥總費(fèi)用支出，有利于淘汰落后產(chǎn)能，提高國產(chǎn)仿制藥競爭力。

第二，一致性評價(jià)是很多國家都走過的路。歷史上，對藥品只重視檢驗(yàn)成分。1906年美國頒布食品藥品法案，主要是打擊摻假、冒牌。1971年美國啟動(dòng)仿制藥生物等效性評價(jià)，開始關(guān)注仿制藥的療效。1984年美國******仿制藥相關(guān)法案，加快了仿制藥上市的步伐。日本1997年啟動(dòng)藥品品質(zhì)再評價(jià)工程。我國2001年修訂藥品管理法，把仿制藥集中到國家統(tǒng)一審批，開始要求仿制藥作臨床試驗(yàn)；2007年鼓勵(lì)仿制原研藥，但不是強(qiáng)制性要求。2012年國務(wù)院印發(fā)藥品安全“十二五”規(guī)劃，提出了仿制藥與原研藥質(zhì)量一致性評價(jià)任務(wù)；去年國務(wù)院44號文件提出質(zhì)量療效與原研藥一致的要求。一致性評價(jià)，在我國是補(bǔ)課，也是創(chuàng)新。做到與原研藥質(zhì)量療效一致，我們離創(chuàng)制新藥也就不遠(yuǎn)了。

第三，企業(yè)要有取有舍。初步統(tǒng)計(jì)，2007年10月前批準(zhǔn)上市的化學(xué)藥品仿制藥口服固體制劑，在基藥目錄中共有289個(gè)品種、17740個(gè)批準(zhǔn)文號或注冊證號，涉及1817家國內(nèi)生產(chǎn)企業(yè)、42家進(jìn)口藥品企業(yè)9不可能這么多藥品藥號都做，做不過來，也無必要。一致性評價(jià)對企業(yè)是生死問題，是優(yōu)勝劣汰的過程。文號多少沒有意義，質(zhì)量療效與原研一致的品種才有市場價(jià)值。企業(yè)要選擇最有把握的品種，對晶型、輔料、工藝等做好基礎(chǔ)研究，進(jìn)行實(shí)驗(yàn)室體外溶出度試驗(yàn)，再做生物利用度臨床試驗(yàn)，少走彎路。一個(gè)企業(yè)有幾個(gè)品種成功，加上上市許可持有人制度實(shí)施，就完全可以在競爭中取得先機(jī)。

第四，選擇參比制劑。文件要求參比制劑原則上首選原研藥品，也可以選用國際公認(rèn)的同種藥品。企業(yè)反映，基本藥物目錄中有些品種可能無法找到原研。有的說原研品種已經(jīng)退市不生產(chǎn)了；有的說改了劑型、改了規(guī)格、改了酸根、改了堿基的品種，無法找到對應(yīng)的原研藥品或國際公認(rèn)的品種作為參比制劑。這些情況確實(shí)客觀存在。但為什么國外已經(jīng)退市的品種我們還要使用？為什么原研產(chǎn)品到我們這里就改了劑型、規(guī)格？對這些意見要具體分析。

尋找參比制劑的主體責(zé)任是企業(yè)，總局、省局、行業(yè)協(xié)會要提供指導(dǎo)和幫助。對參比制劑存有爭議的，總局可以組織專家公開論證?？偩纸M織中檢院等36家檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了75個(gè)基本藥物品種體外溶出度藥學(xué)研究，可以提供大家參考。

第五，抓緊解決臨床試驗(yàn)資源緊缺問題。目前獲得總局資格認(rèn)定的臨床藥物試驗(yàn)機(jī)構(gòu)有475家，且集中在三級甲等醫(yī)院?？偩忠呀?jīng)與國家衛(wèi)計(jì)委進(jìn)行溝通，考慮將資格認(rèn)定調(diào)整為備案管理，已經(jīng)起草了公告，正在征求有關(guān)部門意見。實(shí)行備案管理后，臨床試驗(yàn)資源緊張的矛盾可以緩解。有的反映臨床試驗(yàn)費(fèi)用高，這要具體分析。總體上，臨床試驗(yàn)要占用醫(yī)療資源，臨床試驗(yàn)費(fèi)用不僅要補(bǔ)償醫(yī)務(wù)人員的工資成本，還要補(bǔ)償醫(yī)院機(jī)會成本，這樣才能調(diào)動(dòng)醫(yī)務(wù)人員積極性。

第六，部分企業(yè)通不過一致性評價(jià)怎么辦？我國藥品產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，企業(yè)數(shù)量過多。部分企業(yè)通不過一致性評價(jià)很正常。通過一致性評價(jià)的藥品企業(yè)，可以作為藥品的上市許可持有人委托其他企業(yè)生產(chǎn)；通不過一致性評價(jià)的企業(yè)，可以利用自身優(yōu)勢從事藥品的委托加工。關(guān)鍵是企業(yè)自己要找準(zhǔn)定位。

第七，各地要高度重視。一致性評價(jià)工作這項(xiàng)硬任務(wù)，有時(shí)限要求、有質(zhì)量要求。各地要高度重視，局長要親自上手抓，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，完善工作機(jī)制，研究解決工作中遇到的難題。要主動(dòng)向黨委和政府匯報(bào)，爭取相關(guān)部門的支持。有條件的地方可以成立技術(shù)指導(dǎo)組、專家指導(dǎo)委員會和復(fù)核檢驗(yàn)協(xié)調(diào)小組等，為企業(yè)開展一致性評價(jià)提供技術(shù)支持。

關(guān)于食品藥品安全監(jiān)管體制

我國食品藥品監(jiān)管體制自2003年以來歷經(jīng)4次重大調(diào)整。黨的十八大作出改革和完善食品藥品監(jiān)管體制的重大決定；新一屆黨中央、國務(wù)院下決心改革食品藥品監(jiān)管體制，整合食品藥品監(jiān)管職能，組建專門的食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)；十八屆三中全會進(jìn)一步作出完善統(tǒng)一權(quán)威食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)的決策部署，明確提出了“統(tǒng)一權(quán)威”的要求。國務(wù)院專門******《關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)管體制的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2013〕18號），要求省，市、縣級政府原則上參照國務(wù)院整合食品藥品監(jiān)督管理職能和機(jī)構(gòu)的模式，組建食品藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，對食品藥品實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)管。到2014年底，全國有95%的地（市），80%左右的縣（市）獨(dú)立設(shè)置了食品藥品監(jiān)管局。

但近兩年來，地方推行“三合一”、“多合一”市場監(jiān)管綜合執(zhí)法越來越多，基層食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)飄搖不定、隊(duì)伍人心波動(dòng)，監(jiān)管工作面臨重大挑戰(zhàn)。到2015年底，獨(dú)立設(shè)置食品藥品監(jiān)管部門的地（市）減少到82%、縣（市）減少到42%;今年5月底獨(dú)立設(shè)置食品藥品監(jiān)管部門縣（市）進(jìn)一步減少到40%。

今年以來，習(xí)近平總書記、李克強(qiáng)總理多次就加快完善統(tǒng)一權(quán)威食品藥品監(jiān)管體制作出重要指示批示，要求食品安全辦、食品藥品監(jiān)管總局會同相關(guān)部門研提意見。6月初，全國人大專門開會研究食品安全執(zhí)法檢查組報(bào)告，張德江委員長作重要講話，建議國務(wù)院就監(jiān)管體制改革特別是機(jī)構(gòu)設(shè)立情況開展專題調(diào)研。國務(wù)院要求由食安辦牽頭，會同中央編辦等10個(gè)部門組成調(diào)研組開展專題調(diào)研?？偩?、中編辦、衛(wèi)計(jì)委、工商總局等部門的負(fù)責(zé)同志將帶9個(gè)工作組，從本周開始到7月上旬到地方調(diào)研，聽取各個(gè)層面的意見。預(yù)通知已發(fā)到了省政府，咸澤同志會后就出發(fā)。利用這次會議，先聽取各位局長的意見建議。近日，總局向國務(wù)院報(bào)送了《關(guān)于加快完善統(tǒng)一權(quán)威食品藥品監(jiān)管體制的意見》的請示，印給大家參考。在3月份的食品安全辦主任座談會上，我講過一些意見.這里，我想再強(qiáng)調(diào)幾點(diǎn)：

第一，機(jī)構(gòu)要統(tǒng)一。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，保障食品藥品安全是黨政同責(zé)的政治責(zé)任，改革食品藥品監(jiān)管體制，整合食品藥品監(jiān)管職能，組建“統(tǒng)一權(quán)威”的食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)，是黨的十八大、十八屆二中、三中全會的重大決策部署；在中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”的總體布局中，將食品藥品安全監(jiān)管納入了社會建設(shè)而非經(jīng)濟(jì)建設(shè)范疇，強(qiáng)調(diào)了其公共安全定位而非市場監(jiān)管定位;在三中全會、四中全會、五中全會決定和國務(wù)院有關(guān)文件中，也從未要求將食藥監(jiān)管與工商質(zhì)檢跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法。在我國目前的市場環(huán)境下，在食品葯品安全問題高發(fā)頻發(fā)階段，也不具備將食品藥品監(jiān)管與市場監(jiān)管進(jìn)行跨部門綜合執(zhí)法的條件（會議材料里，有-個(gè)關(guān)于綜合執(zhí)法的文件摘編，請大家參考）。我國各地情況千差萬別，如何做到食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一權(quán)威？既要符合中央精神，符合監(jiān)管規(guī)律，符合國際通行做法，符合國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)，又要符合基層實(shí)際情況。這是一個(gè)大課題。

第二，力量要加強(qiáng)。市場監(jiān)管局的名稱上有“市場”、有的還有“質(zhì)量”，但沒有食品藥品，與中央要求有差距。有的部門講，“三合一”可以增加力量，但我們認(rèn)為，改革并不是把幾個(gè)部門的人“歸大堆”。有的地方“三合一”雖然壯大了綜合執(zhí)法隊(duì)伍，但削弱了食品藥品專業(yè)監(jiān)管力量。最近，綜合司在高研院組織的縣級食藥監(jiān)管局長培訓(xùn)班上做了一個(gè)問卷調(diào)查，按照機(jī)構(gòu)獨(dú)立設(shè)置與非獨(dú)立設(shè)置進(jìn)行了分組。數(shù)據(jù)結(jié)果顯示，“三合一”市場監(jiān)管局中，從事食品藥品監(jiān)管的人員平均只占32.6%。有的縣局反映，去年一年接到3個(gè)上級部門下發(fā)的各種文件1784件，今年1—5月已接收792件，工作疲于應(yīng)付。有的地方“三合一”以后，市場監(jiān)管局人員基數(shù)龐大，為了與其他部門平衡，市場監(jiān)管局的編制被大量壓縮，各方面的人員較合并前都有所減少，而且短期內(nèi)沒有機(jī)會補(bǔ)員。針對一些地方“三合一”的現(xiàn)狀，國務(wù)院要求綜合執(zhí)法的地方要以食品安全為首要職責(zé)，同時(shí)提出“四有兩責(zé)”保障措施。內(nèi)蒙古、湖北等不少省份******了文件落實(shí)“四有兩責(zé)”，有的地方正在積極推動(dòng)，但也有的地方還沒有落地，需要抓緊落實(shí)。食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)無處不在，一天都不能失管。

第三，隊(duì)伍要專業(yè)。目前，基層監(jiān)管執(zhí)法表面上缺人員，本質(zhì)上是缺人才食品安全監(jiān)管是基于科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)管理，不是去市場索證索票、檢查符不符合衛(wèi)生規(guī)范。必須對生產(chǎn)經(jīng)營全過程進(jìn)行良好生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)范體系檢查，對產(chǎn)品質(zhì)量安全是否符合標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行抽樣檢驗(yàn)，對違法違規(guī)行為依法懲處。藥品更是如此，有GCP，GMP，GSP等一系列規(guī)范，有數(shù)據(jù)可靠性的檢查，要保證研發(fā)生產(chǎn)數(shù)據(jù)的真實(shí)、準(zhǔn)確、及時(shí)記錄，還要可溯源。新中國成立以來，無論是先前的衛(wèi)生行政部門，還是后來的藥監(jiān)部門，都是實(shí)施的專業(yè)化監(jiān)管，在研發(fā)與生產(chǎn)、流通、使用的各個(gè)階段，檢查并判斷監(jiān)管對象的合法性、合規(guī)性、合理性、科學(xué)性乃至倫理符合性，及時(shí)、迅速發(fā)現(xiàn)問題和缺陷乃至違法情節(jié)。無論哪個(gè)國家，無論什么樣的體制，履行好這些職責(zé)都需要有一支專業(yè)化職業(yè)化食品藥品檢查員隊(duì)伍。只有建立起這樣一支隊(duì)伍，監(jiān)管執(zhí)法才能夠公正，才能夠權(quán)威，才能夠

第四，事權(quán)要清晰。事權(quán)清晰，責(zé)任才清楚，相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人財(cái)物資源配置才能夠科學(xué)合理。食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)具有流動(dòng)性、外部性。在美國，聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)地理區(qū)域設(shè)置若干派出機(jī)構(gòu)，包括大區(qū)辦公室，轄區(qū)辦公室和監(jiān)督檢查站，來協(xié)調(diào)中央和地方行政執(zhí)法權(quán)劃分，指導(dǎo)地方監(jiān)管工作。我國食品藥品安全問題比較復(fù)雜。我們在請示的《意見》中提出，產(chǎn)品上市審批以國家為主、生產(chǎn)企業(yè)監(jiān)管以省為主、銷售企業(yè)監(jiān)管以市縣為主。國家負(fù)責(zé)特殊食品、藥品、醫(yī)療器械和化妝品上市審評審批及其相關(guān)檢查、核查、檢驗(yàn)等工作。省級集中負(fù)責(zé)食品、藥品、醫(yī)療器械、化妝品生產(chǎn)企業(yè)監(jiān)管，承擔(dān)企業(yè)許可、體系核查、日常監(jiān)督檢查、案件稽查及違法行為查處職能。市縣兩級負(fù)責(zé)食品藥品流通和使用環(huán)節(jié)監(jiān)管，負(fù)責(zé)對食品農(nóng)獸藥殘留、非法添加的定期抽檢，負(fù)責(zé)食品藥品經(jīng)營企業(yè)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、餐飲企業(yè)以及小作坊等的日常檢查。這些考慮是否科學(xué)合理，是否切合實(shí)際，請大家提出意見建議。

最后，講幾個(gè)具體問題。

一是端正行業(yè)風(fēng)氣。藥品是治病救命的特殊商品，是各國監(jiān)管最為嚴(yán)格的產(chǎn)品，核心的問題是不能有半點(diǎn)虛假。企業(yè)必須為自己的產(chǎn)品質(zhì)量安全負(fù)責(zé)，對企業(yè)的生死存亡負(fù)責(zé)。監(jiān)管部門必須認(rèn)真負(fù)責(zé)，對人民健康負(fù)責(zé)。這方面我們是有血的代價(jià)的。去年7月22日開展的臨床數(shù)據(jù)核查，為期近一年，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真總結(jié)一下有哪些問題？企業(yè)、CRO、試驗(yàn)基地、監(jiān)管部門包括省局、總局有哪些責(zé)任？有哪些教訓(xùn)值得汲取？歸結(jié)起來就是一條：監(jiān)管者與被監(jiān)管者，都必須樹立誠實(shí)守信的風(fēng)氣。決不能為了企業(yè)利益，為了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展弄虛作假，或?qū)ε撟骷傩袨橐暥灰?。否則，我們就是對人民犯罪。誠實(shí)守信就是回歸科學(xué)，只有回歸科學(xué)，才有藥品的安全有效，才能讓人民群眾放心，我們才真正算是履職盡責(zé)。

二是關(guān)注數(shù)據(jù)可靠性。生產(chǎn)企業(yè)研發(fā)、注冊、生產(chǎn)決策，都要把重點(diǎn)放在數(shù)據(jù)的可靠性上，企業(yè)研發(fā)生產(chǎn)中的數(shù)據(jù)必須全面、完整、可信，要做到可追溯、同步產(chǎn)生、原始、準(zhǔn)確。今后食品藥品監(jiān)管工作對檢查人員提出了很高的要求，要熟悉專業(yè)知識，掌握信息化手段和電腦知識。要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，有真本領(lǐng)；要敢于碰硬較真，不當(dāng)老好人。

三是控制風(fēng)險(xiǎn)。食品藥品監(jiān)管工作時(shí)刻都要有風(fēng)險(xiǎn)意識，要把風(fēng)險(xiǎn)意識貫穿到日常檢查、抽樣檢驗(yàn)、稽查辦案全過程，貫穿到與公檢法機(jī)關(guān)行刑銜接的全過程。案件移交后不能完事大吉，還要跟蹤進(jìn)展情況，時(shí)刻關(guān)注涉案假藥、劣藥對患者可能帶來的傷害；時(shí)刻關(guān)注案情發(fā)布對社會帶來的沖擊和震蕩。疫苗、嬰幼兒乳粉、眼用氣體、前幾天的膠囊案件，都有很多教訓(xùn)值得汲取。要會同公安部門、檢察機(jī)關(guān)研究刑事案件中的案情通報(bào)、產(chǎn)品流向追查、信息發(fā)布等環(huán)節(jié)的具體協(xié)作機(jī)制，爭取主動(dòng)，避免被動(dòng)。

四是界定責(zé)任。很多違法案件都是經(jīng)濟(jì)犯罪，但以食品藥品為標(biāo)的物，就涉及安全風(fēng)險(xiǎn)問題。非法經(jīng)營、侵犯知識產(chǎn)權(quán)問題，我們在這些問題上的法律責(zé)任是什么？能做哪些？不能做哪些？各地要研究，總局也要研究，否則遇事說不清，被追責(zé)后感到不合理。

五是要研究藥品流通使用政策。食品藥品監(jiān)管部門的職責(zé)是質(zhì)量安全監(jiān)管，但也要關(guān)注流通、使用環(huán)節(jié)經(jīng)濟(jì)政策的研究。營造一個(gè)良藥驅(qū)逐劣藥的市場環(huán)境，對提高藥品質(zhì)量、保障公眾健康至關(guān)重要。這需要研究如何改革藥品流通體制，破除“以藥補(bǔ)醫(yī)”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)五中全會提出的醫(yī)療、醫(yī)保、醫(yī)藥“三醫(yī)聯(lián)動(dòng)”。